Blogreihe: Der Nulltarif im öffentlichen Verkehr in Innsbruck – ja, das ist möglich!

Metropole Chengdu

# 6 Ohne Ticket durch die chinesische Millionenstadt

In der letzten Gemeinderatssitzung (Juni 2020) wurden Argumente gegen den Nulltarif präsentiert. Diese Argumentation war einseitig und rein ausgedehnt auf einzelne Negativbeispiele. Die erfolgreichen Beispiele waren zusammengekürzt, teilweise waren Zahlen falsch recherchiert und Sekundäreffekte wurden nicht einmal erwähnt. Als Alternative Liste Innsbruck anerkennen wir, dass die Regierungsparteien sich der fortschrittlichen Idee des Nulltarifs verweigern. ALI-Aktivist Thomas Hörl hat sich mit den Lücken und Mängeln der IVB-Präsentation und den Möglichkeiten zur Finanzierung von Gratis-Öffis befasst. Er kommt zu dem Ergebnis, dass ein Nulltarif in Innsbruck möglich ist. Diese Blogreihe gibt Aufschluss über Beispiele und Praktiken, wie so etwas in der Tiroler Landeshauptstadt gelingen kann. Sechster Halt: Chengdu.

Während Europa den Rekord hält, die meisten Städte mit einem Nulltarif zu beherbergen, hält China jenen, den Nulltarif im größten Maßstab realisiert zu haben. Die Rede ist von Chengdu, der Hauptstadt der Provinz Sichuan. Um den Nulltarif in der Vierzehn-Millionen-Metropole zu verstehen, braucht es Wissen über den Kontext dort.

Chengdu – eine Millionenstadt mit 440 Buslinien

Chengdu – im Westen Chinas – ist eine der am schnellsten wachsenden Städte der Volksrepublik. 1964 hatte die Stadt 1,5 Millionen Einwohner*innen. Nun leben dort deutlich über zehn Millionen, während weitere 4,5 Millionen in den Vororten leben (Sichuan Province Administration 2015). Infolgedessen wuchs das städtische Gebiet zwischen 1978 und 2010 um das 17-Fache (Peng et al. 2015) an. Dieses extreme Wachstum steht in direktem Zusammenhang mit der wirtschaftspolitischen Öffnung Chinas in den 1970er Jahren. Nachdem eine stärker marktorientierte Wirtschaft vorangetrieben, zahlreiche Unternehmen wieder privatisiert wurden (der chinesische Staat hält etwa eine Quote von 30% an Unternehmen) und Landnutzungswerde implementiert worden waren, ging die zentrale Stadtplanungspolitik zugunsten einer von den Lokalregierungen vorangetriebenen Bodenspekulation zurück.[1] Stadtverwaltungen sind seither die einzigen Behörden, welche die Macht haben, privaten Besitz in öffentliches Gemeingut zu verwandeln. Der Ertrag aus dieser Differenz ist viel wert und stellt eine wichtige Einnahmequelle für die Lokalregierungen dar. Die Urbanisierung hat daher einen systematischen und extremen Charakter angenommen. In keinem anderen Land wurde die »nationale soziale und politische Entwicklung so explizit und entschlossen mit der Urbanisierung gleichgesetzt wie in China«. [2]

Durch den Prozess der zunehmenden Urbanisierung spielt die Frage des Transports eine zentrale Rolle. Nicht nur wird erwartet, dass U-Bahn- und Straßenbahnnetze den Anforderungen moderner Mobilität und der Fahrgäste entsprechen, sondern auch dass diese Investoren anziehen. Das extreme Niveau der Stadtentwicklung in China hat zu einer starken Zersiedelung geführt. Daher nimmt gerade der Individualverkehr mit dem PKW zu. Offen wird die Motorisierung von der Regierung unterstützt, um die wirtschaftliche Entwicklung des Landes zu fördern. Steuererleichterungen helfen vor allem der Mittelschicht beim Autokauf – nicht umsonst wird die Hälfte aller Neukäufe von Autos in China getätigt.[3] Exemplarisch in diesem Zusammenhang erscheint daher Chengdus Wachstumsstrategie, da die Stadtregierung zu einem teilweisen Nulltarif übergangen ist.

Chengdu als Ort der experimentellen Entwicklung

In Chengu setzten sich unterdessen auch zahlreiche experimentelle Pilotprogramme durch, die vor allem darauf abzielen, die negativen Folgen der Urbanisierung auf den ländlichen Raum auszugleichen. In der Stadtplanung – und das ist einzigartig für chinesische Verhältnisse – arbeiten lokale Institutionen, NGOs und auch die Bevölkerungen über so genannte Dorfräte zusammen.[4]

Wie alle Metropolen Chinas kämpft Chengdu mit den ökologischen und sozialen Kosten dieser Entwicklung, und der Verkehr spielt dabei eine zentrale Rolle. In Chengdu werden eintausend Neuzulassungen von Autos pro Tag registriert. Gab es hier 2014 mehr als zwei Millionen Fahrzeuge, so verdoppelte sich diese Zahl bis Juli 2016. Dies ist auch im chinesischen Kontext ungewöhnlich schnell. Dementsprechend ist die Entwicklung der Pkw-Infrastruktur beeindruckend: Die Straßenfläche pro Einwohner hat sich zwischen 2001 und 2011 verdoppelt.[5] Unterdessen nimmt das Radfahren rapide ab, da Fahrräder durch Privatwagen und Motorräder ersetzt werden. Im Zentrum der Verkehrsprobleme in Chengdu wie in anderen chinesischen Städten steht die Frage der Schaffung einer effizienten Infrastruktur. Dagegen wird die Frage der ökologischen Nachhaltigkeit nur begrenzt berücksichtigt. Noch weniger sind die sozialen Fragen in den Verkehrsplänen präsent. Um auf den Boom des Autoverkehrs zu reagieren, baut die Stadtverwaltung von Chengdu gegenwärtig das U-Bahn-System aus: Bis 2021 sollen die vorhandenen sieben Metrolinien durch sechs weitere Linien ergänzt werden. Chengdus Busnetz ist gemessen an jedem Standard riesig, geschweige denn gemessen an denen von Europa oder Nordamerika. Im Jahr 2014 betrieb die Chengdu Bus Group 12.000 Fahrzeuge über 400 Buslinien und beförderte 5,5 Millionen Fahrgäste pro Tag.[6] Die geschilderte Situation bildet den Hintergrund dafür, dass die Stadtverwaltung von Chengdu beschlossen hat, auf einem Teil des Busnetzes der Stadt den Nulltarif zu ermöglichen. Diese Politik wurde schrittweise umgesetzt und umfasst zunächst nur einen Teil des ÖPNV.

Ohne Ticket mit 400 Buslinien und 13 U-Bahnlinien

Die ersten Schritte, die zur Abschaffung der Fahrpreise führten, wurden zwischen 2007 und 2010 unternommen, als das alternde Busnetz grundlegend reformiert wurde. Die Reformen umfassten die Rekommunalisierung des Busnetzes und dessen Optimierung durch die Zusammenlegung mehrerer Strecken, die bisher von konkurrierenden Anbietern betrieben wurden. Die Qualität der Busflotte und die Arbeitsbedingungen wurden deutlich verbessert. Schließlich wurden neben den für zwei Stunden gültigen Einzelfahrscheinen für den Busverkehr auch elektronische Tickets eingeführt, die bis zu drei Transfers ermöglichen. Das war die erste derartige Fahrpreisgestaltung in China. Die teilweise Abschaffung der Tarife in Chengdu erfolgte in drei verschiedenen Formen. Erstens sind seit dem 1. Juli 2013 die meisten Buslinien jeden Tag vor 7 Uhr früh frei nutzbar. Zweitens blieben die Fahrpreise vom 11. Oktober 2012 bis 30. Juni 2013 unverändert. Dies war während der großen Bauarbeiten am 2. Stadtring und betraf 44 Linien, die das Gebiet zwischen dem zweiten und dritten Ring durchqueren. Drittens stehen zu jeder Tageszeit 150 zusätzliche »Community-Bus«-Linien auf kurzen Strecken (1-2 Kilometer) zur Verfügung. Sie sind besonders nummeriert und fahren meist von sieben bis neunzehn Uhr. Die Fahrgäste können »Community-Busse« mit ihrer Transportkarte den ganzen Tag über zum Nulltarif nutzen.[7] Die Nutzung zum Nulltarif kann durch die Validierung einer elektronischen Transportkarte bzw. eines elektronischen Beförderungsausweises erfolgen, ansonsten muss der Fahrgast 2 Yuan (0,26 €) pro Fahrt bezahlen. Das bedeutet, dass das Ticketsystem weiterhin verwendet wird und die Tickets beim Einsteigen von den Fahrer*innen kontrolliert werden. Kinder bis zu einer Körpergröße von 1,30 m können alle Busse zu allen Tageszeiten zum Nulltarif nutzen. [8]

Der Nulltarif als Kostensenkungsmaßnahme

Während in vielen europäischen Städten die Höhe der durch den entgeltfreien ÖPNV erzielten Einsparungen die lokalen Behörden oft überrascht, wurde die teilweise Einführung des Nulltarifs im ÖPNV in Chengdu bewusst als Kostensenkungsmaßnahme durchgeführt. Die städtische Verkehrsverwaltung machte deutlich, dass »die Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf im Vergleich zu den Unterhaltskosten gering sind«. Deshalb stellt keine der drei Formen der Abschaffung des Fahrpreises eine erhebliche Belastung für das lokale Unternehmen dar. Erstens, das Angebot von Freifahrten vor der morgendlichen Spitze beim Verkehrsaufkommen war preiswert, da viele Passagiere ihre Fahrt einfach nicht vor 7 Uhr antreten konnten. Zweitens hatte nach Aussage von städtischen Beamten die vorübergehende Abschaffung der Tarife auf 44 Linienbussen keinen nennenswerten Einfluss auf die Einnahmen aus dem Ticketverkauf. Ihre Modelle zeigten, dass die überwiegende Mehrheit der Fahrgäste, die zwischen dem zweiten und dritten Ring in die entgeltfreie Zone einfahren, ihre Fahrt entweder vorher begonnen oder später beendet haben und dann auf einen regulären kostenpflichtigen Bus umstiegen. Die Maßnahme diente zugleich als Werbeinstrument für die Nutzung des ÖPNV. Die Einführung des Nulltarifs in den öffentlichen Bussen zwischen dem zweiten und dritten Ring wurde mit der Einführung von Verkehrsbeschränkungen auf der Grundlage der letzten Ziffer des Kennzeichens verbunden: Autos, deren Nummer mit 1 oder 6 enden, konnten am Montag, die mit 2 und 7 am Dienstag, die mit 3 und 8 am Mittwoch usw. nicht genutzt werden. Die beiden Maßnahmen – teilweiser Nulltarif im ÖPNV und Fahrverbote für bestimmte Gruppen von Autos – hatten in ihrer Kombination sichtbare Auswirkungen auf den Autoverkehr, da die Passagiere von fast 70% der jeweils betroffenen Gruppe von Autos auf zum Nulltarif nutzbare Busse umgestiegen sind. Drittens kostet das Angebot des teilweise entgeltfreien kommunalen Busverkehrs nur 1,6 Millionen RMB pro Jahr, was etwas mehr als 200.000 Euro entspricht. Angesichts der wirtschaftlichen Einsparungen ist dies kostengünstig. Die von kleinen Fahrzeugen mit geringer Kapazität betriebenen Busrouten können dichtbebaute Stadtviertel erreichen und sich durch ihre engen Gassen schlängeln. Dadurch helfen sie den Fahrgästen, sich an das zentrale, »kostenpflichtige« Netz anzuschließen. Auch an den Endabschnitten besonders langer Überlandstrecken werden Gemeinschaftsbusse mit geringer Kapazität eingesetzt, die die regulären Großraumbusse ersetzen. Wie von Vertretern der Chengdu Bus Group erläutert, sind die Kosten, die bei der Abschaffung der Tarife in diesen Teilen des Netzes entstehen, geringer als die Vorteile, die sich aus dem Einsatz kleinerer Busse ergeben. Das Hauptaugenmerk bei der Einführung eines partiell entgeltfreien ÖPNV in Chengdu lag offensichtlich vor allem darauf, Betriebskosten zu senken. Die Einschränkung des Autoverkehrs und die Förderung von sozialer Gerechtigkeit und Teilhabe spielten, folgt man den Beschreibungen durch die kommunalen Beamten, auch eine Rolle, standen aber nicht im Zentrum des Konzepts. Allerdings sollte gegen Staus vorgegangen werden. (2019 wurden 4% weniger Staus als 2018 registriert).[9] Trotz des Fokus auf die Kosten liefert der Fall Chengdu ein interessantes Argument dafür, dass die Abschaffung der Tickets im ÖPNV (zumindest teilweise) in großen Metropolen funktionieren kann.

Autor: Thomas Hörl


[1] Schneider, A./Chang, C./Paulsen, K. (2015): The changing spatial form of cities in Western China. In: Landscape and Urban Planning, 135 , 40-61

[2] Abramson, D. B. (2016): Periurbanization and the politics of development-as-city-building in China. In: Cities, 53, 156-162.

[3] Shepard, Wade (2015): Ghost Cities of China. The Story of Cities without People in the World’s Most Populated Country. London.

[4] Legates, R./Hudalah, D. (2014): Peri-Urban Planning for Developing East Asia: Learning from Chengdu, China and Yogyakarta/Kartamantul, Indonesia. In: Journal of Urban Affairs, 36 (Suppl. 1), 334–353

[5] Qin, B. (2015): City profile: Chengdu. In: Cities, 43 , 18-27

[6] Jing, R./Van de Ven, A. H. (2014): A Yin-Yang Model of Organizational Change: The Case of Chengdu Bus Group. In: Management and Organization Review, 10 (1), 29-54.

[7] Travel China Guide (2020): Chengdu City Bus. Ticket Fare, Regular Lines, Fast Lines (BRT). Travel China Guide. Text abrufbar unter: www.travelchinaguide.com/cityguides/sichuan/chengdu/getting-around.htm.

[8] Ebda.

[9] TomTom (2020): Chengdu traffic report. TomTom Traffic Index. Text abrufbar unter: www.tomtom.com/en_gb/traffic-index/chengdu-traffic.

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